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县级城市管理相对集中行政处罚权延伸乡镇浅析
阅读次数:20652 更新时间:2015/6/18 10:14:50

一、相对集中行政处罚权工作向乡镇延伸的实践意义和理论价值

党的十八大、十八届三中、四中全会就已明确提出了“城乡统筹发展”的目标和要求。加强对城镇的科学规划建设和管理,营造良好的城镇容貌和环境,有利于推进城镇的发展和城镇化,加快社会主义新农村建设和全面建设小康社会的进程。

城镇的迅猛发展,导致城区的不断扩大和人口的急剧膨胀,出现了违法建设、违章占道、垃圾遍布等“脏乱差”现象。城镇发展过程中存在“只建不管”或“重建设、轻管理”的问题。城市管理相对集中行政处罚权延伸到乡镇,是解决上述问题的重要措施。

城市管理相对集中行政处罚权延伸到乡镇,有利于解决乡镇没有执法权和管理不规范等问题,有利于完善市区“两级政府、三级管理、四级网络”的城管执法体制,有利于强化属地管理,实现执法重心下移,形成条块结合、以块为主、整体联动、齐抓共管的城管执法新格局,进一步提高城管执法水平。

为加快解决城市管理多头执法、重复处罚、效率低下,特别是乡镇行政执法中普遍存在的“看得见、管不着”和“管得着、看不见”等权责不匹配问题,依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》,以打造“法治政府”为目标,按照“精简、统一、效能”的原则,市委、市政府决定在全市范围内深入开展相对集中行政处罚权和行政执法权向乡镇延伸等综合执法管理体制改革,改善投资环境,促进协调发展。

近年来,我国城镇化建设步伐逐渐加快,乡镇建设发展十分迅速,随着中央、省委、省政府城镇化工作会议先后召开,对城镇化建设提出了新的要求,城市市容管理工作作为城市管理的重点工作之一,已经引起了各级党委、政府的高度重视。近些年,兴化市加强城乡统筹,以一体化模式规范全市城管执法,促进城镇化建设的全面、协调、可持续发展,乡镇城市管理工作正在逐步走上规范化建设的轨道,取得了较好的成果。

二、相对集中行政处罚权向乡镇延伸工作职权范围

()城市管理行政处罚权的集中行使范围

(1)行使城市市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权,依法强制拆迁不符合城市容貌标准、环境标准的建筑物或设施;

(2)行使城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权,对违反城市规划管理,乱占滥建、擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市容貌、城市交通等建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚;

(3)行使城市绿化管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权;

(4)行使市政管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权,对违反市政工程设施管理的违法行为实施行政处罚;

(5)行使环境保护管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权,对环境污染危害较小,通过直观判断即可认定,或实施一次行政处罚即可纠正,以及依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为,实施行政处罚;

(6)行使工商管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权,重点对道路、广场等公共场所的无照商贩实施行政处罚;

(7)行使城市河道管理方面法律、法规、规章规定的在城市河道范围内擅自设置阻水捕鱼设施、建设项目未经审查同意或者未按审查同意的方案建设的行政处罚权;

(8)行使公安、交通管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权,重点对擅自挖掘道路、占用道路施工等侵占道路违法行为实施行政处罚;

(9)行使省、泰州市人民政府批准的城市管理领域其它行政处罚权。行政处罚权相对集中后,凡由城市管理行政执法局集中行使的行政处罚权,其它行政机关不再行使,仍然行使的,所作行政处罚决定一律无效。

()行政执法权向乡镇延伸的范围和方式

在清理界定乡镇政府法定执法职责,合理确定乡镇政府协助执法义务范围的基础上,采取以下办法:

1)凡由市城市管理行政执法局集中行使的市容环境、规划、绿化、市政、工商、环保等行政执法权,一律延伸到乡镇、,由乡镇、设立的城市行政执法机构行使职权。

2)涉及乡镇、食品药品监管、劳动和社会保障、安全生产、建筑管理、农用机械、主地承包经营权纠纷等执法工作的日常监督检查权、违法行为制止权、调查取证权、行政警告权、小额罚款以及提请行政处罚权,除由市直相关行政执法部门根据法律、法规、规章规定行使职权外,还可以委托乡镇、行政执法机构行使相关职权。

受委托单位在委托权限内以委托单位名义实施行政执法行为。受委托单位违法执法产生的法律后果,由委托单位承担;委托单位可以根据受委托人的过错责任大小,依法予以追偿,对受委托单位违法或不当的行政执法行为予以纠正或撤销。受委托单位违法实施行政执法行为造成严重后果的,委托单位可以解除委托执法协议;受委托单位以自身名义执法或超越委托权限,乱施行政处罚所产生的法律后果,由受委托单位自行承担。受委托单位应将所有委托执法处理事项进行登记存档,并报委托单位备案。受委托乡镇、接受委托后,因工作不力、失职失察造成严重后果的,必须承担相应的失职渎职责任。

3)市城市管理行政执法局可以在各乡镇、直接行使行政处罚权;各乡镇、城市管理行政执法机构对本辖区内的行政执法案件,可以提请市城市管理行政执法局受理,也可报请市城市管理行政执法局指定或委托其它乡镇、行政执法机构受理。

() 行政执法权向乡镇延伸的机构设置、现状

目前,我们兴化市共有29个镇、5个乡、1个开发区,兴化市机构编制委员会于201098批准开展相对集中行政处罚权工作,机关为市城市管理行政执法局,在市城市管理局挂牌,具体职责行使71职能,市政府于201098批准成立兴化市城市管理行政执法大队,编委于2011421批准城市管理行政执法大队机构设置等事项,大队为市城市管理(行政执法)局下属事业单位,根据职能负责城市规划区域范围内的城市管理行政执法工作。

(1)组建兴化市城市管理行政执法局,与兴化市城市管理局合署办公,实行一个机构、两块牌子,为市人民政府集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关。市城市管理行政执法局与市城管局各自承担相应责任。

(2)兴化市城市管理行政执法局下设城市管理行政执法大队,为副科级机构,设大队长1人、教导员1人、副大队长4人。市容监察大队和市规划监察大队的行政执法职能划入市城市管理行政执法大队。下设14个中队,城区8个中队,分别是长安中队、九顷中队、丰收中队、英武中队、城区中队、城北中队、新区中队、机动中队,城市规划区乡镇设6个中队,分别是昭阳中队、临城中队、垛田中队、城东中队、西鲍中队、西郊中队,领导职数均为“一正一副中队长和指导员及队员10人组成”。乡镇符合条件的现有市容中队人员,并入行政执法中队;市容中队原职能也相应划转,实行市城市管理行政执法局和乡镇双重管理体制,业务工作受市城市管理行政执法局和市相关行政执法部门指导监督,人、财、物由所在地乡镇配备解决。

(3)市城市管理行政执法局内设政策法规科。法规科负责起草有关规范性文件,承担城市管理行政执法案件听证、行政复议和应诉工作,组织开展法制业务培训和宣传,监督城市管理行政执法行为,受理城市管理行政执法行为投诉,纠正和查处城市管理行政执法违法违纪行为,联系协调市政府相关部门,对规划区乡镇、行政执法机构执法工作予以指导。

(4)市城市管理行政执法局内设治安办公室,接受市城市管理行政执法局、市公安局双重管理,编制3人,由市公安局调剂解决,工资福利由市公安局发放。

(5)市城市管理行政执法大队核定人员编制为100名。市城市管理行政执法局及其内设机构,除治安办公室外,所需人员编制均由市城市管理局内部调剂。昭阳镇城市管理行政执法中核定人员编制为15人以内,垛田镇、临城镇、城东镇、西鲍乡、西郊镇、开发区城市管理行政执法中队以及建制镇行政执法中队的核定人员编制为8人以内,乡行政执法中队核定人员编制为5人以内,所需人员编制均由各乡镇、从本单位财政金额供给事业单位编制总数中内调。

6)兴化市戴南镇原是兴化城管局监察大队挂牌中队,接受局大队、镇双重领导,后来戴南镇变为全国、江苏行政体制改革试点镇之一,于20121015,被江苏省人民政府批准成立戴南镇城市管理综合执法局,在戴南镇区域开展相对集中行政处罚权,分管此项工作的是镇人大副主席,

兴化市机构编制委员会于2013428行文(兴编发[2013]16号批准同意设立昭阳镇、垛田镇、临城镇、城东镇、西鲍乡、西郊镇规划区域范围内的城市管理行政执法工作。

1)六个执法中队实行双重管理体制,日常管理工作委托乡镇人民政府负责,执法业务工作由市城管局负责。

2)六个执法中队不核定编制,各中队由市城管行政执法大队调整2人,负责指导做好所在乡镇城市管理工作,其余人员由乡镇根据工作需要,从所属事业单位选借。选借人员人事关系仍保留在原单位。乡镇选借人员由市法制办组织法制业务培训,取得行政执法证后上岗。

3)六个执法中队所需经费分别由所在乡镇政府财政负责保障。

4)新设立的六个执法中队,分别承担本乡镇在城市规划区区域内实施相对集中行政处罚权的81管理职能,重点防控监管违法建设。其中,昭阳镇区域内的16个社区由市城管局直接管理,其余由昭阳镇负责。对在非规划区域内发生的违法建设,由各执法中队以乡镇人民政府的名义进行执法处置。在对违法建设管控属地管理方面,我局一行人员,通过到泰兴市城市管理(行政执法)局学习后,向市领导汇报,兴化市委、市政府很重视于20111024发文件《关于加强城市规划区防治违法建设工作》的意见,我市对影响比较大的乡镇正逐步调研打报告待批,逐步延伸相对集中行政处罚权工作。

5)各乡镇党委、政府对加强集镇管理工作的力度明显加大。结合全市生态市创建、新农村建设、环境优美乡镇、卫生镇等创建工作的深入推进,各乡镇高度重视集镇管理工作,每年均投入一定的资金加强镇容镇貌管理,组织力量开展集镇环境整治,有效改善了集镇人居环境,取得了明显成效。

6)各乡镇相继建立了具备一定规模的集镇监察队伍,主要挂靠村建中心或乡镇村建科负责管理,人员普遍由村建助理、退伍军人、招聘的临时用工人员等构成,实施对集镇容貌、秩序和环境卫生管理,成为各乡镇一支不可或缺的集镇管理生力军。

7)现有的乡镇中队基本能够发挥出一定的集镇管理执法作用。在乡镇党委、政府的直接领导下,各乡镇监察队伍作为落实集镇规划建设管理的重要力量,能够较好的按照上级的统一部署和工作要求挑起责任,适时组织开展集镇环境综合整治和专项整治行动,重点加强对集镇范围内各类占道经营、车辆乱停乱放、破坏道路绿化等行为的整治,规范集贸市场,做好环境卫生管理,有效推进了城镇化建设进程。

() 行政执法权向乡镇延伸的组织管理

(1)人员聘用。城市管理行政执法人员通过考试、考核、竞争、择优的方式聘用。市城管监察大队、规划监察大队现有人员经考核培训合格后整体调入,按“人随事走,编随人走”的原则,保持原身份、编制性质和工资经费供给渠道不变。今后,确因工作需要增加人员的,在编制限额内,通过公开考试择优选聘。

(2)上岗培训。城市管理行政执法人员必须熟悉相关法律和业务知识,经法制部门统一培训,取得执法资格并领取行政执法证后,方可上岗。

(3)考核制度。执法人员考核分为平时考核和年度考核,实行考核评议制、全员聘用制和末位告诫、淘汰制,并根据考核结果予以奖惩。

(4)执法监督。建立城市管理行政执法局行政执法人员执法监督检查制度、案件备案制度和行政执法责任制,明确工作职责,规范工作秩序,强化内部监督。实行行政执法公示制、24小时值班制,设立行政执法公开举报电话,强化社会监督。

市纪检、监察、法制等部门要定期或不定期开展行政执法监督检查,保证执法的规范性和实效性。

() 行政执法权向乡镇延伸的经费供给与管理

(1)城市管理行政执法局及其执法队伍所需工作经费由市财政全额承担,乡镇行政执法中队工作,经费由所在地政府解决。

(2)市城市管理行政执法队伍所需装备,由市城市管理行政执法局拟订装备购置计划,经市财政审核后报市政府批准购置。

(3)城市管理行政执法机构不得以收费、罚没收入作为经费来源,执法机构所有罚没收入必须全额上缴市财政,严格实行罚缴分离和收支两条线管理。

() 行政执法权向乡镇延伸的其它保障措施

(1)市政府法制办负责研究开展集中行政处罚权和乡镇,行政执法工作中的重大事项,提出处理意见,指导监督城市管理行政执法工作,组织执法人员培训,并负责相关证件的协调发放与管理工作。

(2)市直相关行政执法部门要加强对城市管理行政执法人员的业务指导,积极支持相对集中行政处罚权和乡镇的行政执法工作。

(3)城市管理行政执法机构集中行使行政处罚权,要严格按照《行政处罚法》规定的程序实施行政处罚,依法独立履行规定或委托的职权,并承担相应的法律责任。

(4)市政府法制办定期对市城市管理行政执法局执法责任落实情况实施考核评议,考核评议结果报市政府备案。乡镇行政执法机构执法责任落实情况,由所在地乡镇实施考核评议,考核评议结果报市政府法制办备案。

三、 相对集中行政处罚权工作向乡镇延伸应注意、反映几个问题

(一)相对集中行政处罚权工作向乡镇延伸应注意的几个问题

1)县级城管执法局和乡镇政府应签订协议,明确双方的职责、权限,重点是双方在办公地点、办公经费、执法车辆、执法装备、执法服装、人员工资福利和执法人员编制等方面的分工,以及县级城管执法局在镇所设立的执法机构的执法范围。通常县级城管执法局承担执法机构执法行为造成的法律责任,乡镇政府承担由此造成的经济赔偿及民事责任。

2)明确执法机构的执法权限,执法机构以县级城管执法局的名义,通常适用简易程序行使行政处罚权,严禁超越执法权限和超出范围进行执法。一般程序案件和依法强制拆除等强制措施,必须报县级城管执法局批准后方可实施。

3)加强执法机构的队伍建设,清退不合格人员,逐步增加正式执法人员,所有正式执法人员须经考试合格后,持证上岗。加大培训力度,县级城管执法局牵头定期对乡镇的城管执法人员进行法律知识、业务技能的培训,切实提高办案能力和执法水平。

4)建立健全执法监督制度,执法机构要建章立制,认真实施行政执法责任制,建立行政执法过错责任追究制度。城管执法人员要切实做到文明执法、公正执法、规范执法、廉洁执法和严格执法。对实行以属地管理为主和双重领导管理模式的执法机构,县级城管执法局要建立健全监督考评机制,加强检查考核,严格落实执法管理责任制。

(二)相对集中行政处罚权工作向乡镇延伸反映的几个问题

县级城管行政执法进乡镇工作有效地改变了乡镇环境脏、乱、差、管理无序的现象,为我市乡镇城管工作步入正规化、专业化、标准化轨道打下了一个良好的开端。但由于组建比较仓促,体制、机制并不完善,所以依然反映出一些问题。


1)乡镇城管工作职能杂乱,有的工作无规定章程。虽然省政府法制办明确了乡镇城管队伍的具体职能,但各乡镇党委、政府仍把城管队伍当成一支应急小分队,想叫你做的事情,口头布置,哪里工作吃紧往哪里派,城管队伍疲于被动应付,而对本职工作职能搞突击整治,做表面文章,不能从根本上解决乡镇城管管理中的难点、热点问题,更谈不上长效管理。


2)乡镇城管队伍人员思想不稳,工作待遇不统一。乡镇城管队员一般由两部分组成,一是县级城管局派驻的事业单位性质的执法人员,二是乡镇配备一定数量的协管员。因人员性质不一、待遇不等、考核标准不同,导致执法人员在实际工作中,思想观念达不到统一,执法管理工作形不成合力,工作造成一定的影响。


3)乡镇城管队伍素质参差不齐。虽然县级城管局为各乡镇派驻了拥有执法资格的执法队员,但缺少对乡、镇所录用的协管员进行系统的法律法规知识的培训和业务指导。加之乡镇城管队伍组建不久,缺乏丰富的群众工作经验,当执法手段简单、粗暴时,暴力冲突难免发生。


四、相对集中行政处罚权工作向乡镇延伸的问题原因浅析


1)乡、镇城市管理体制和权限不清晰,是组织结构性难题。乡镇城管队伍的办公场所、运营经费、协管员配备等都是各乡镇承担,县级城管局没有资金支持,导致了市局对乡镇城管队伍话语权不多,无法对乡镇城管队伍统筹实施正规化建设和统一有效管理,陷入无法实施有效管理和调度的“两难”境地,形成事实上不顺的双重领导体制。如兴化市城管局派驻的执法队员因工资、福利、组织关系、考核均在兴化市城管局,部分乡镇对派驻人员没有进行有效地考核和奖惩,使得派驻人员始终没有归属感,工作积极性受到影响,相应的制约了乡、镇城管工作的开展。


2)职责不清是制约乡镇城管行政执法工作发展的主要因素。省政府法制办明确了城管行政执法的相对集中行政处罚权,乡镇城管队伍作为县级城管局派出机构,以县级城管局名义行使行政执法权。但受乡镇城镇化水平差异的影响,乡镇城管队伍往往承担了各地党委、政府给予的征地拆迁、社会维稳、市政建设、应急救灾等繁杂“副业”,乡镇哪个部门缺人手,哪项工作需要配合行动,城管中队首当其冲,都是召之即来、来之即战。这些繁杂的应急工作牵扯了乡镇城管队伍的过多的精力,其城市管理行政执法的“主业”明显弱化。


3)法律保障不完善、执法依据不足是制约乡镇城管行政执法工作的瓶颈。城管部门目前,大部分的执法权限,是有关部门相对集中过来的,在行政执法过程中,有的需要相关职能部门配合执行,没有刚性的法律权力。在实际工作中,有的违法行为需要强制执行的,但执法时缺乏法律依据,增加了管理难度。同时,现有的城市管理方面的法律法规对城市、乡镇的概念、界定又各不相同,在乡镇开展城管行政执法工作的法律依据不充分,管理区域难界定。比如省政府法制办给兴化的批复中明确“在兴化市城市规划区及建制镇规划区范围内开展相对集中行政处罚权工作”,使得乡镇城管中队不可避免的规划区范围内、外的执法管理工作缺少了支撑。


五、相对集中行政处罚权工作向乡镇延伸的一些建议

长期以来,重建轻管,是政府的通病,三分建设七分管理,管理与建设要同步进行。要彻底改变乡镇城管行政执法工作的被动局面,还需从整个城管体制、机制上理顺,实现上级组织、行政机关、财政、主管等部门对乡镇城管工作全面的指导、考核,在业务和职能上,更好地为乡镇城镇化进程做好铺路石,创造条件。


1)改善乡镇城管执法队伍管理组织结构,健全城管执法工作体制。乡镇党委、政府对乡镇城管执法队伍的重视,提高对城管中队的建设投入程度,但是,重要的是确定管理的机构、编制,明确性质。要建立健全管理考核制度,由上级城管部门和乡镇党委、政府共同研究制定考核办法,加大对上级城管部门派驻的执法队员和乡镇管理人员的关心和培养。实行人员统一管理、统一考核,切实实现城管业务、城管队员的双重领导。


2)明确乡镇城管执法队伍的职责,明确界定乡镇城管执法范围。上级城管部门应与乡镇党委、政府共同协商,在法律允许的范围内,以政府文件的形式,明确行使乡镇城管队伍的执法内容和执法的管理区域,且具有可操作性。乡镇党委、政府不应单纯的将乡镇城管执法工作,覆盖目前乡镇管理的方方面面,视作一支应急预备队,执法的内容不宜搞成包罗万象的大杂烩,应避免与其他执法部门发生执法矛盾和冲突,避免城管执法乱作为,从规章制度的源头上堵塞各责任单位之间管理脱节的漏洞,减少扯皮,做到职责明确、权责一致。


3)加强乡镇城管执法队伍规范化建设,全面提升乡镇城管队伍人员的整体素质。上级城管部门应注重对乡镇城管队伍的建设、管理、指导,定期开展业务培训,加大对乡镇城管队伍尤其是乡镇配备人员的法律法规等业务知识的培训力度,不断提高城管人员的政治素养和法制观念,提高其执法水平和处理复杂问题的能力,打造出政治合格、业务精通、作风优良、政府放心、群众满意的乡镇城管执法队伍。


4)规范基层基础设施建设标准,完善经费运行的保障渠道,确保行政执法管理工作的正常开展。按照省住建厅城管队伍建设标准,经费投入应逐年增加,并列入乡镇政府年度财政预算。完善办公用房、执法装备,消除以收代罚现象,确保行政执法工作的顺利开展。


5)广泛宣传发动,营造共建氛围,共建美好乡镇。城镇管理是一项与广大居民群众息息相关的社会系统工程,仅靠城管执法部门一家独立支撑是远远不够的,必须紧紧依靠群众,提高居民素质,鼓励社会各界和广大居民群众参与城镇管理,维护城镇秩序。我们乡镇城管队员必须发挥好宣传员和引导员的作用,贴近群众,走进社区和村组,不断增强广大居民群众遵守城管规章,参与城镇管理的自觉性和积极性。

总之,乡镇中队自组建以来,全面开展集镇环境综合治理工作,积极参与地方各项创建活动,已成为所在地党委政府手中一支不可或缺的执法力量。在兴化市城市管理(行政执法)局和乡镇政府的领导之下,实现城管执法向乡镇延伸,通过强化乡镇的日常城市管理,狠抓城乡环境综合治理,加快市政环卫基础设施改造,城乡环境秩序、卫生面貌得到明显改观,乡镇城管执法工作得到进一步加强。这支队伍在生态镇、卫生镇创建、美好乡村建设、集镇管理、防违控违、秸秆禁烧等环境综合整治活动中,积极作为,促进了人居环境和镇容镇貌的大转变、大提升、大拓展。

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