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大连:推进环卫市场化改革
阅读次数:1712 更新时间:2017/5/20 18:01:27

 亮点:实施中心城区环卫市场化改革4年多来,环卫管理体制更顺、机制更活、作业效率更高,作业质量水平得到进一步提升。清扫保洁作业面积由改革前的 1948万平方米增加至3435.1万平方米,道路清扫保洁时间由过去的不足12小时延长至每天16小时~20小时,道路机械化清扫率由40%提升至 60%以上,道路洗扫率由零提升到50%

辽宁省大连市辖3个县级市、1个县和6个区。全市总面积12574平方公里,其中中心城区面积2415平方公里、道路清扫保洁面积3435万平方米。2011125,大连市政府决定实施城市中心城区环卫市场化改革。同年5116家中标环卫企业全部接管环卫作业任务,一个全新的市场化管理运行体制和机制正式建立。

问题——环卫体制机制性障碍问题突出

2011年环卫改革之前,大连环境卫生在体制方面存在着体制不顺、机制不活、管干不分、投入不足、质量水平不高等一系列问题。市级负责管理,考核力度衰减,管不好、管不到位,履行政府职能薄弱;区街作业,也消极应对,缺乏动力;运行机制方面缺乏有效的竞争和激励机制,条块分割作业,作业运行机制僵化,缺乏活力,效率不高,环卫经费投入不足。由于体制机制障碍,导致环境卫生质量发展不平衡,后继乏力问题非常突出。

大连在设计环卫改革方案时,曾提出国企、事业单位企业化运行和完全市场化3种方案。通过两次到国内已经开展市场化的城市考察中发现,国企和事业单位企业化运行虽然能够保证平稳过渡和环卫公益性特征,但存在换汤不换药、作业质量变化不大、机构可能臃肿、经营意识不强等问题。同时,又发现当时的市场化改革存在着甩包袱、公益性不足、工人权益保障不够等问题,甚至有的改成市场化的城市又改回来,出现回流。

通过调研分析,大连市政府认为,只有完全市场化,公平、公正、公开选择市场主体,方能破解存在的体制机制性障碍问题。大连决定按照市场化的方向,以无震荡改革为原则,在中心城区进行一次高起点的环卫市场化改革。

做法——三个关键环节解决人往哪里去,钱从何处来难点

大连在总结国内环卫市场化经验教训的基础上,结合实际,对机构设置、市场招标、经费保障、人员安置和资产处置等进行顶层设计,制订了环卫事业改革实施意见。为协调推进改革工作,成立了大连市环卫事业改革领导小组,制订推进工作方案,组建了由有关委、办、局参加的综合协调组、人员安排组、资产评估组、标准制定组、经费核定组和招标协调组,并在工作计划指导下推进各项工作。在改革实施过程中,先后出台环卫改革实施意见的解释等14部配套办法、标准等文件。改革相关文件思路明确、原则清晰、政策合理、措施得当,有力地推进了环卫事业改革进程。

环卫改革的关键,是如何解决人往哪里去,钱从何处来的问题。为此,大连抓住了3个关键环节。

环节一:人员分流安置。

按照待遇不降低、身份不改变的原则,大连对原事业在编人员通过划入新组建的环卫管理机构工作、进入环卫企业工作、离岗休息、息岗4种方式进行了妥善安置。进入企业、离岗和息岗这3部分人员均保留事业身份,待达到法定退休年龄时按事业人员办理退休手续。中心城区原事业在编人员1012名,其中进入新组建的环卫管理机构210名、进入企业282名、离岗498名、息岗22名。人员安置平稳顺畅,达到了无震荡改革的基本要求。

环节二:合理确定经费。

按照以事核费、费随事转的经费保障原则,在确定市场化作业范围和测定作业任务量的基础上,依据国家劳动定额,参照国内其他城市,结合大连实际情况,分别组织市城建局和造价咨询公司按照市场化运作方式对作业经费进行测算,确定了政府招标控制价。经费测算工作不仅统一了作业标准和劳动定额,同时提高了工人工资水平,还一举解决了环卫行业多年存在的非事业身份人员不交社会保险的问题。环卫作业经费总额,由改革前的2.14亿元增加至今年的4.15 亿元(不含社会保险);每年按照环卫作业量及作业标准的变动情况及时调整资金拨付。同时,根据道路保洁等级、物价上涨指数、最低工资标准等,每两年调整作业价格,确保环卫作业顺利实施。

环节三:妥善处置资产。

环卫资产分两部分处置:一是所有环卫作业车辆及设备,经资产评估按净值出让企业;二是作息点、停车场、车库、公厕、小型压缩站等不动产仍属政府资产,无偿交由企业维护、管养。在确保垃圾中转设施、公共厕所、作息点、果皮箱等环卫公共设施政府资金投入不降低的情况下,实行环卫资产的两种处置方式,引入了社会资本,同时,确保了国有资产不流失。大连各类环卫专用车辆由改革之初的344台,到2014年底已拥有各类专业作业车辆676余台。

无论市场化还是事业运行,有一支稳定的环卫作业队伍是行业稳定运行的基础。在改革之初,大连确定的事业身份人员保留身份、临时工进入企业工作的人员安置办法,最大限度保证了队伍稳定;重新招标之前,与企业签订了移交协议,制定了严格的人员安置和资产移交条款;当企业不能正常移交时,采取扣留履约保证金和按日罚款的办法,促使未中标企业按期移交。

政府——职责不能丢 强化运行监管

市场化改革并不意味着减轻政府部门的工作量,相反,政府部门的监管责任和压力会更大。

为确保企业在一定规则下规范运行,一是制定严格的监管协议,2015年重新招标时,对监管协议做了大幅度改动,由原来的11个部分组成修改为 17个部分,增加了项目运营管理、资产管理与维护、退出机制、项目移交、人员安置等若干条款;二是明确违规违约行为,详细列明了四年改革运行企业已经存在或可能存在的违规违约行为,共计28项,同时,采取警告、责令限期改正和诫勉谈话等手段对企业加以管控;三是建立退出机制,明确运营期内企业退出的标准、条件,这些条件共分三大类、16小项,三大类为重大违法行为、重大违规行为和重大作业质量问题,发生上述重大问题时,按规定程序解除协议,实施接管。

 

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